Schengenský prostor se mění. Volný pohyb střídá důraz na bezpečnost, říká Markéta Votoupalová

Schengenský prostor prochází v době 40. výročí bezprecedentní zkouškou. Od migrační vlny z let 2015 a 2016 slyšíme od politiků i médií neustále o „krizi“ a hrozícím kolapsu systému volného pohybu. Nejnovější studie Mgr. Ing. Markéty Votoupalové, Ph.D. z Katedry mezinárodních studií a diplomacie FMV VŠE, publikovaná v prestižním Journal of European Integration, ale ukazuje jiný, mnohem plastičtější obraz. Co se s projektem Evropy bez hranic ve skutečnosti děje? Hrozí nám trvalé kontroly? Odpovídá autorka studie.

Znamená současná situace, že éra samozřejmého cestování bez kontrol už je definitivně pryč?

Nejdříve je třeba říct, že volný pohyb nebyl v Evropě absolutní nikdy. Debaty o jeho úskalích a omezeních se vedou už od počátku schengenské spolupráce v polovině 80. let, a zejména od 90. let, kdy byl tento projekt legislativně včleněn do EU. Státy měly vždy možnost obnovit kontroly na svých vnitřních hranicích, ať už dočasné, nebo ve formě ad hoc policejních kontrol. Zavedení těchto opatření přitom vždy podléhalo detailním pravidlům.

Kdy vlastně nastal ten největší zlom, po kterém se začaly kontroly masivně vracet?

Krizí, která upozornila na arbitrárnost obnovování vnitřních kontrol, byl spor mezi Itálií a Francií v roce 2011 ohledně uprchlíků ze severní Afriky v důsledku arabského jara. Ačkoli tehdy členské státy lobovaly za volnější ruku na národní úrovni, EU reagovala spíše posílením vlastního dohledu a přesunula důraz na masivní ochranu vnějších hranic. Logika byla jasná – čím lepší budou kontroly venku, tím méně jich budeme potřebovat uvnitř.

Tento trend, podpořený úpravami Schengenského hraničního kodexu, trvá dodnes. Výsledkem je paradoxní situace. Unie sice disponuje řadou monitorovacích mechanismů, ale její reálná schopnost přimět státy ke zrušení vnitřních kontrol je velmi limitovaná.

Takže státy vlastně evropská pravidla obcházejí?

Členské státy možnosti legislativy využívají naplno, včetně její velmi volné interpretace – a v podstatě jim to prochází. Vybrané země, které jsem ve svém výzkumu analyzovala, mají kontroly na části svých hranic zavedené už více než 10 let. To se podle mého názoru ani při nejlepší vůli do platné legislativy nevejde. Evropská komise i parlament to sice kritizují, ale prakticky nebylo spuštěno ani jedno řízení o porušení povinnosti. To ukazuje na tacitní, tedy tichý souhlas s danou situací. Status quo s řadou obnovených vnitřních kontrol se zkrátka stal realitou. Schengen se symbolicky i fakticky mění v bezpečnostní projekt.

„Status quo s řadou obnovených vnitřních kontrol se zkrátka stal realitou. Schengen se symbolicky i fakticky mění v bezpečnostní projekt.“

 

Jednotná pravidla, rozdílná interpretace

Dosavadní výzkumy se zaměřovaly primárně na byrokratické mechanismy mezi státy a Evropskou komisí. Vy jste se zaměřila na to, jak politici kontroly obhajují veřejně, a analyzovala jste šest konkrétních států. Proč zrovna tuto skupinu?

Analyzovala jsem Německo, Rakousko, Francii, Dánsko, Švédsko a Norsko. Přišlo mi smysluplné podívat se právě na diskurz států, které si vnitřní hraniční kontroly drží po dobu více než 10 let, přestože je kodex oficiálně umožňuje na maximálně dva až tři roky. Pro pochopení budoucnosti integrace je zásadní zkoumat, jak politici tyto kroky obhajují před vlastními občany. Z výzkumů totiž vyplývá, že přesně to formuje jejich reálné politické kroky v EU. Z praktického hlediska navíc pomohlo, že jazyky těchto států ovládám. Fascinující je, že vybrané státy dělají v zásadě totéž, ale obhajují to naprosto rozdílně.

V článku prokazujete, že přístup států k hranicím se radikálně liší. Mohla byste přiblížit kontrast mezi přístupem Skandinávie a kontinentální Evropy?

Nejvíce mě zaujal rozdíl mezi Německem a Rakouskem, možná i více než rozdíl mezi těmito zeměmi a Skandinávií. Ačkoli jde o sousedy, jejich rétorika se zásadně liší. Německo, které má ze všech zemí ty vůbec nejrozsáhlejší kontroly (na konci analyzovaného období dokonce na všech svých hranicích, což je opravdu bezprecedentní), je prezentuje velmi opatrně, takřka omluvně, jako dočasné a výjimečné opatření, které zruší hned, jakmile bude lépe chráněna vnější hranice EU. Tamní politici také otevřeně přiznávají, že je to drahé a chybí na to personál.

A jak reaguje Rakousko?

Rakousko je mnohem odvážnější a razantnější. Vinu za kontroly vyloženě svaluje na ostatní státy a ostentativně zdůrazňuje, že nehodlá nést větší zátěž než ostatní. Kontroly jsou pro Vídeň zkrátka legitimním nástrojem, jak vybalancovat to, že podle nich Schengen zvenčí nefunguje. Obě země tedy vidí příčinu na externích hranicích, ale jejich následná argumentace je úplně jiná.

A co Dánsko?

Tam někteří politici z mainstreamových vládních stran vidí trvalé kontroly uvnitř Schengenu jako něco, co je vlastně v souladu s jeho fungováním. To je zcela bezprecedentní obhajoba a odborníci se shodují, že to popírá samotný smysl volného pohybu. Obvykle s tímto argumentem operuje extrémní pravice volající po vystoupení, ale v Dánsku se tento přístup dostal do běžného politického diskurzu. Zastával ho například bývalý dánský premiér a ministr zahraničních věcí Lars Løkke Rasmussen.

„Zatímco Německo kontroly prezentuje takřka omluvně, Rakousko vinu vyloženě svaluje na ostatní a dánští politici vidí trvalé hranice jako kompatibilní s fungováním Schengenu.“

Moderní technologie jako náhrada za závory?

V červenci 2024 vstoupila v platnost nová pravidla schengenského kodexu, která mají vnitřní kontroly více regulovat a zastropovat časovými limity. Jaký dopad to bude mít?

Myslím si, že nová pravidla nic zásadně nezmění. Sice se snaží zavádění kontrol více regulovat, ale legislativa stále nechává obrovský prostor pro volné uvážení členských států. Zůstala v ní navíc zadní vrátka, jak si kontroly ponechat v zásadě donekonečna – je totiž možné je obnovit, pokud se objeví nová hrozba. A jelikož se toto prodloužení pouze nahlašuje dopisem Komisi, „nabízí se“ do dalšího dopisu napsat hrozbu zkrátka jinou než minule. V reálu je od roku 2015 naprostá většina kontrol zavedena kvůli migraci, jen se to v dopisech nazývá „sekundární migrační toky“, „hrozba pašeráků“ nebo „terorismus“.

Dále byly přidány dva zcela nové důvody, kdy je možné kontroly obnovit, a to je instrumentalizace migrace, kterou využívá například Bělorusko na hranicích s Polskem, a zdravotní důvody (zde zapůsobil jako precedent covid). Takže ano, na papíře je monitoringu a pravidel více, ale za mě jsou zásadnější tyto obsahové posuny.

Bude „novou normou“ prostor protkaný biometrickými skenery místo fyzických policistů na hranicích?

Technologie jsou určitě zásadní, zejména pro ochranu vnějších hranic. Odborníci i Komise je doporučují jako náhradu za obnovování fyzických vnitřních kontrol. Já jsem v tom ale poměrně skeptická. Znovuzavedení klasických fyzických kontrol vnímám především jako silné symbolické gesto politiků vůči občanům. Politické body nasbírají s policistou u závory – i přes jeho přiznanou neefektivitu – mnohem lépe než vysvětlováním, jak funguje komplikovaná biometrická databáze. Pro zdůraznění státní suverenity jsou taková viditelná gesta podle mě, bohužel, stále nenahraditelná.

„Politické body se nasbírají s policistou u závory – i přes jeho přiznanou neefektivitu – mnohem lépe než vysvětlováním, jak funguje komplikovaná biometrická databáze.“

Překvapil vás tedy tento výzkum v něčem, nebo spíše potvrdil vaše očekávání?

Nejvíce mě zaujal právě rozdíl mezi Německem a Rakouskem a zejména zmíněný přístup Dánska k trvalým kontrolám, což je opravdu řešení hodné chytré horákyně. Toto mě nejvíce zaujalo, i když po letech výzkumu Schengenu asi úplně nepřekvapilo.

Výzkum ve mně navíc osobně posílil deziluzi z toho, že Schengen se opravdu mění. Stává se z něj bezpečnostně orientovaný projekt a myslím si, že už není cesty zpět. Zároveň bych se ale v tomto velmi ráda mýlila.

To není úplně pozitivní vyhlídka. Existuje vůbec nějaké to pověstné světlo na konci tunelu?

Ano, abych skončila pozitivně – zmíněné státy sice drží kontroly už přes 10 let, ale u naprosté většiny států Schengenu zůstávají hranice nadále volné a propustné. Po více než 15 letech vyjednávání a četných vetech se navíc členské státy nedávno shodly na přijetí Bulharska a Rumunska. Skepse je namístě, ale sklenici lze stále vidět jako poloplnou.

Děkujeme za rozhovor. Plná verze původní akademické studie je pro zájemce volně dostupná zde.